“有空间才能有未来”——深圳市光明区土地整备改革探索与实践

提要

政策创新必须为民所需、解民所困，特别是事关群众重大利益的项目土地整备，让人民群众感受到公平正义的同时，综合运用政策解决群众关心的问题同样重要。

“有空间才能有未来”。国土空间是产业发展的坚实基础，是广大民众衣食住行的重要载体，也是赋能城市高质量发展的重大生产力。在“双区”建设背景下，深圳抢抓“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范重大历史机遇，以综合改革试点为牵引，纵深推进国土空间治理机制改革。

本文基于深圳市光明区土地整备机制改革探索与实践，针对土地再开发中土地碎片化、空间统筹不够等问题，解析多层次土地整备工作体系，按照“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”原则，探索以协同、发展、法治、为民、创新为理念的土地整备工作机制，构建可复制、可推广的国土空间提质增效实施路径，以期为国内其他城市存量土地再开发提供思路和借鉴。

自“强区放权”以来，光明区统筹土地二次开发项目422个，整合零散低效用地61.35平方公里，保障产业、交通、民生及水务、生态、绿化等用地40平方公里，连续六年土地整备考核全市第一。

一、坚持党建引领，探索组织协同机制

在重大项目土地整备攻坚一线，需要建立健全党建引领、联动协调机制，以大兵团作战模式，集中力量和资源才能办成事。一是搭建党委统领平台，筑牢支部攻坚阵地，以廉政监督保障责任到位。重大项目土地整备现场成立指挥部临时党委，保证党旗插在指挥部、支部建在工作组，层层签订责任书，立下“廉政军令状”，接受监督。

二是实行集统筹指挥、综合协调、补偿谈判、权属核查等一体的“1+8+N”大兵团作战攻坚模式。“1”是指成立项目推进工作组，统筹项目补偿搬迁，监管考核各项工作，决策核查重大异议和疑难个案。“8”是指下设综合协调组、补偿政策及法规组、数据及权属核查组、协商谈判及补偿安置组、规划建设组、建筑清拆组、综合执法组、宣传维稳组8个工作组，作为执行机构具体开展搬迁安置各项业务。“N”是指组成N个协商谈判小组，形成N个小型“土地整备机构”，任务包干，全程“一对一”跟踪服务促成签约。

三是构建“区-街道-社区”三级联动机制。整合区、街道、社区工作力量，组建现场指挥部+专项工作组+协商谈判小组+干部考核组+专业服务机构，覆盖土地整备各领域各环节，全周期闭环服务。优化区、街道责任分工。由区更新整备部门统筹，建立管理制度和工作规范，管控项目重要节点，指导项目重大难点。充分授权街道，强化街道实施主体地位，统一制定土地整备、利益统筹项目搬迁补偿安置方案，统一启动项目签约时间，督促按时安全推进房屋拆除、土地清场及用地移交等。

二、坚持发展共赢，探索惠民利民机制

在重大项目土地整备攻坚中，要坚持群众路线，按照“共享、共赢、发展”的原则，发动群众参与，听取群众意见，聚焦群众关切，解决群众诉求，维护群众利益，确保群众共享土地二次开发带来的成果。

一是深入基层听取群众意见，广泛动员社区党员、退休老干部、股份公司股民、“两新”企业主等群众力量参与项目全过程。在科学城启动区项目补偿安置中，走访山口村、大松园村、羌下侨村、北山村、圳美牛场等5个居民点，征询拆迁范围内480多户业主意见，确保原村民、原农场居民、侨民以及外来投资者等群体利益全覆盖。

二是落实“三个五”群众工作法。工作人员坚持落实好“三个五”，即：当好“五员”（政策宣讲员、群众服务员、拆迁谈判员、一线信息员、矛盾调解员），开展“五讲”（讲政策、讲原则、讲感情、讲利益、讲问题），做到“五包”（包做通思想、包谈判签约、包补偿安置到位、包特殊问题解决、包零投诉零上访），用心沟通，以情动人，把群众工作做到极致。

三是提前谋划群众长远利益，切实维护群众合法利益。将群众眼前诉求与长远利益相结合，针对群众安置焦点问题，提前谋划过渡房屋安置与设施配置，做到“比群众多想一步”。妥善安置项目区域内原有企业，广泛收集企业困难诉求，用足用好各项政策，在安置保障、子女就学、务工培训等政策上给予倾斜，最大限度保障被搬迁人合法权益。

四是坚持各方利益统筹，促进多方发展共赢。政府与社区“算大账”，算好土地规划账、资金安排账，用可预期经济效益带动社区居民主动参与开发，统筹推进片区规划。社区与群众“算细账”，从社区集体经济情况等方面着手，算好土地确权账、利益主体补偿账、社区集体经济账等，明确城市土地利用权属、统筹安排资金补偿，借助用地权益再调整，全面理顺社区“大村”与“小村”经济关系，全面化解社区由来已久的城市化征转地历史遗留问题，保障集体经济发展、股民利益需求，切实让社区群众共享改革发展的成果，走上共同富裕之路。

三、坚持法治先行，创新政策运用机制

“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”法治的根基在人民，法治的目的就在于维护公平正义，而政策创新必须为民所需、解民所困，特别是事关群众重大利益的项目土地整备，让人民群众感受到公平正义的同时，综合运用政策解决群众关心的问题同样重要。

一是坚持依法依规，必须做到有法必依、有规必行。坚持多方论证审议，从技术、组织、覆盖面、社会影响等，进行推导式研究，保证补偿安置方案科学、严谨。坚持一把尺子量到底，必须做到“口径、标准、政策”三统一，坚守土地整备补偿原则和当前政策法规底线，政策面前人人平等。公示每份土地整备补偿协议，审计全程介入、监督全面覆盖，同一标尺下信息完全公开透明，让群众感受到公平公正。

二是因地制宜制定政策，依法制定激励办法。以《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》为指南，结合项目实施出现的新情况、新问题，研究出台细化准则。在不突破全市现行土地整备政策和土地整备补偿原则基础上，一次性明确项目补偿包干经费，设置限期签约、限期腾空交房的阶梯式激励奖，“早签约、早受益、早选房”，让早签约、不观望成为风尚。

三是坚持实事求是，综合运用政策，创新解决历史遗留问题。灵活运用政策组合。在光明区轨道13号线车辆段项目中，在全市率先采用“重点更新单元+利益统筹+土地整备+综合执法”组合政策。灵活施策处置个案。组建项目个案决策小组，当晚汇总研究协商谈判小组提交项目个案，次日决策小组审议决策以会议纪要明确。运用外部移交公共利益用地政策。在中大附属学校土地整备过程中，消除以政府为主体实施的土地整备项目和以市场为主体实施的城市更新项目之间的政策壁垒，满足“公共项目要土地、土地业主要更新、更新项目要指标”的需求，既保障原农场国有用地权益，又以市场方式解决原光明农场建成区的建筑物拆迁安置问题。（谭敦舫）