山东：把城市更新作为存量规划的重要手段 促进城乡高质量发展

8月4日，山东省政府新闻办举行新闻发布会，邀请省住房城乡建设厅负责同志等解读《关于推动城市片区综合更新改造的若干措施》（下称“《若干措施》”）。

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观点新媒体获悉，《若干措施》立足更新片区资源统筹、系统配套、一体打造，从科学谋划论证、明确实施路径、严格项目管理、强化用地保障、拓宽资金渠道、开展试点示范等6个方面提出了20条推进措施。

省住房城乡建设厅副厅长、一级巡视员周善东表示，《若干措施》突出片区综合更新这种方式，主要基于以下考虑：

一是有利于一体化打造。传统的城市开发建设方式以地块为主，存在散点开发、单线推进、联系不足的问题。采用片区综合更新方式，以片区调查评估为基础，全面摸清存在矛盾问题和优势条件，进行统一规划、一体设计，能够更好衔接现有详细规划，最大程度统筹利用现有资源，扬长避短，提升综合效益。在更新建设过程中，通过TOD、EOD等引导方式，促进产城融合，地上地下空间同步建设，同时配套完善医疗、教育等公共服务设施，补齐公共空间、停车等短板，构建高品质的生产、生态、生活空间。

二是有利于城市风貌协调。在城市快速发展过程中，“千城一面、万楼一貌”问题不同程度存在，城市风貌特色化、差异化不足。片区综合更新改造的范围一般较大，普遍达到1-5平方公里，可以将城市设计作为重要手段，明确对建筑、小区、社区、街区、城市等不同尺度的设计要求，在较大范围内对城市建筑、街道、公共空间等风貌进行统筹。在片区综合更新改造过程中，尊重和挖掘城市发展历史、地域特色，保留城市文化积淀，对原有杂乱的建筑形态、色彩、风格等进行调整优化，协调新旧建筑关系，融入黄河文化、齐鲁文化、红色文化，能够增强城市空间艺术美感和文化内涵，整体上提升城市吸引力和辨识度。

三是有利于资源统筹配置。城市更新项目工程量大、资金需求多，有的以公益性为主，实施过程中如不能协同推进，难以达到整体效果。片区综合更新提升了统筹能级，把周边区域绑定实施，增强区域内部联系，综合运用产权置换、共享收益、业态调整等方式，实现资源共享、肥瘦搭配、以新代旧，促进整体投资收益平衡和内部产出最大化，便于项目合规融资和实施落地。

四是有利于提升城市治理能力。目前城市基础设施还存在标准不高、老化破旧、相互干扰、安全隐患较多等问题，因空间不足、历史遗留等原因，如果一次改造只考虑一种管线或设施，难免出现“头疼医头、脚疼医脚”情况。通过片区整体性设计和综合性改建，实现空间功能复合使用，保障基础设施用地需求，系统提升服务保障能力，能够有效消除风险隐患，有效提升运行管理水平。

对于如何发挥国土空间规划“多规合一”的新优势，为实施城市更新行动、推动城市片区综合更新改造提供规划引领和支撑，省自然资源厅副厅长李新阁表示：

城市更新作为以空间结构优化和存量用地盘活为重要支撑的城市治理方式，是顺应城市发展规律、贯彻中央城市工作会议决策部署、落实党的二十大精神的重要举措。省自然资源厅高度重视，牢牢把握“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”工作定位，充分发挥“多规合一”国土空间规划在城市更新中的龙头引领作用，积极推进城市更新工作。

一、通过城市体检评估找准城市更新方向。省自然资源厅指导各市连续4年开展国土空间规划城市体检评估工作，以群众满意度为核心，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度，准确识别城市空间结构、空间效率与空间品质问题，确定城市更新重点区域和重点方向。2021年，在全国率先探索开展省级尺度的城市体检评估，特别是探索出一套鲜明体现“以人民为中心”发展思想的居民满意度调查方法，得到自然资源部广泛推广。2022年起，全面开展城市国土空间监测，将住宅、教育、医疗、交通、安全韧性等15项要素等纳入评估调查监测范围，为城市更新夯实空间数据基础，找准方向和重点。

二、强化国土空间规划全生命周期管理。将城市更新作为城市空间治理的重要内容，纳入国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划，实行全方位管理。一是指导市县在总体规划编制中，加强对城市更新的整体谋划，结合详细规划单元划定和十五分钟生活圈构建，明确存量空间结构优化、功能完善、品质提升等总体管控要求，划定重点更新区域，提出更新措施。二是支持各地开展城市更新专项规划编制，作为国土空间规划体系下的专项规划，进一步明确城市更新任务目标、更新范围、重点内容、实施步骤和保障措施。三是建立与城市更新相适应的详细规划编制和动态维护机制，将城市更新专项规划、历史文化名城保护规划、城市设计等空间管控要求纳入详细规划，作为实施城市更新项目、核发规划许可的法定依据。四是鼓励各地对城市公共空间服务功能提升等微更新项目，实行建设工程规划许可豁免清单制度，提升城市更新项目审批效率。

三、着力提升城镇低效用地再开发水平。紧抓土地要素，以城镇低效用地再开发为推动城市更新的重要着力点，建立城镇低效用地调查数据库，科学编制再开发规划和实施计划。为充分调动地方积极性，我们从正向激励和反向倒逼两方面出台系列政策，保障工作推进成效。正向激励方面，对城镇低效用地再开发项目实行新增计划指标奖励政策和返还土地增值税补助金政策，形成“再开发项目越多、得补助越多”的激励导向；反向倒逼方面，通过开展“亩产效益”评价改革、城镇土地使用税差别化征收试点等，引导企业改造转型或退出低效用地。近年来，青岛市把低效用地再开发作为城市更新的重点内容，作出一批工业用地盘活利用的典型案例，为全省乃至全国提供了示范。

下一步，省自然资源厅将把城市更新作为存量规划的重要手段，与国土空间规划编制实施管理深度融合，出台适用于存量更新的规划编制导则和审批制度，更好发挥规划在城市建设、城市更新和城市治理中的龙头作用，为构建新发展格局和促进城乡高质量发展提供有力支撑。

另悉，从城市发展阶段看，山东省常住人口、户籍人口“双过亿”，城镇化率达到64.54%，“三区三线”全部划定，城市（县城）建成区面积达到7300平方公里。资源承载能力有限、城镇化率增速放缓、增量空间约束等形势变化明显，迫切需要从外延扩张为主转向以内涵提升为主，从大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的新阶段。

从品质提升需求看，山东省2005年前建造的小区数量众多，内部设施逐步进入老化期；各地不同程度存在一些城中村需要改造；全省60岁以上老年人口超过22%，适老化改造任务繁重；水电气暖路等基础设施还存在标准不高、分布不均、安全隐患多等问题。群众对生活品质、环境品质改善的要求、期盼越来越高，完整社区建设、无障碍环境设施和公共服务设施补短板、老旧管道更新等迫在眉睫。