保障性租赁住房企业增值税抵扣额度交易的方案

允许保障性住房租赁企业通过转让增值税进项抵扣额度融资，将能撬动社会资本投资，有效缓解房地产供应结构性不足的问题。

保障性租赁住房的使用者和消费者是中低收入群体，保障其充足供应是典型“准公共产品”的价值定位。但保障性租赁住房准公共产品的属性决定了其社会投资的有限甚至不足。我国现行的税收政策能降低住房租赁企业税负成本，但对扩大融资的作用有限。美国低收入住房税收抵扣政策（LIHTC）利用税收抵扣交易，在不增加显性财政支出下激发市场主体的投资兴趣，解决了保障性住房投融资问题。如我国允许保障性住房租赁企业通过转让增值税进项抵扣额度融资，将能撬动社会资本投资，有效缓解房地产供应结构性不足的问题。

一、税收抵扣额度交易制度的优势

二战后，美国完整地走过了保障性住房建设的历程，探索了政府投资、开发商补贴、租户补助等各种方式，其经验值得我国借鉴。美国从20世纪40年代开始由政府大规模建设公共住房，但政府负担很重，且容易形成贫民窟。20世纪60年代，美国退出政府直接投资建设，开始转为向开发商提供财政补贴。随着美国住房问题从数量不足转向不可支付，美国转而向低收入群体提供房租补贴，但政府支出压力仍然较大。1986年，美国在《税收改革法（1986）》中推出了低收入住房税收抵扣额度政策（LIHTC），向低收入租赁住房的投资者提供税收优惠。

如果项目中20%的租户收入低于该地区中位数50%，或项目中40%的租户收入低于该地区中位数的 60%，投资经营者就向州金融局提交建设计划。州住房金融局审批后，根据项目的建筑开支、可负担住房比例等核定项目基底，每年按照新建项目9%或翻新项目4%的比例发放税收抵扣额度，共发放10年，10年累计额度的市场价值可覆盖约70% 的新建成本（或 30%的改造翻新成本）。项目投资经营者（开发企业）可以通过向市场其他投资者转让税收抵扣额度，获得长期股权投资。股权投资者购买股权后，每年可获得抵扣额度，用于降低自身企业的所得税，资金的年化收益率可达5%~7%。

税收抵扣额度交易制度被实践证明是促进低收入住房长期供给的有效方案。1995年至2018年间，美国通过LIHTC 计划共资助了4.9万个项目的323万套低租金租赁住房，平均每年发放 80 亿美元的税收抵扣额度，资助 1400 个项目、10.64 万套住房。10.64万套约占全美年新建房屋数量的8.72%。按建设周期 2 年、股权投资者内部收益率 6%、投资回收周期 10 年测算，每年 80 亿美元的额度能够在建设期内撬动572 亿美元的投资，也即在项目建设期内每 1 美元税收抵扣额度可撬动 3.58 美元的社会资本，乘数效应明显。美国货币监理署对 LIHTC政策评价道：“迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。”

税收抵扣额度交易制度成功的核心在于其打通了税收和融资的关系，相当于政府为企业融资提供长期增信。住房租赁项目投资回报前期一次性投资额大，成本回收周期长，静态租金回报率低，动态租金回报率高，这些特征决定了传统的行业支持政策应用于保障性租赁住房项目会产生时间错配。相对于税收减免、财政补贴、租户补贴等传统政策，税收抵扣额度交易制度具有明显的优势：第一，税收减免政策在有收入的运营阶段才产生效果，税收抵扣额度交易开拓了股权融资的新途径，在开发阶段就能为项目提供支持。第二，直接投资或财政补贴的当期财政支出较高，税收抵扣额度在未来分期给付，在折现率为5%的条件下，100 万美元税收抵扣额度的现值仅为 81 万美元。第三，租户补贴只能在短期降低租户负担，税收抵扣额度交易制度能提升租赁住房的长期供给。第四，静态租金收益率不足以支撑贴息贷款或者政策性金融的要求，而税收抵扣额度交易制度能够让市场主体在静态租金收益率较低的前期就获得较高的回报。

二、保障性租赁住房企业增值税抵扣额度交易的方案

我国保障性租赁住房项目上实施增值税进项抵扣额度交易制度具有必要性和可行性。第一，我国保障性租赁住房建设面临市场融资渠道不足的制约。根据住建部披露的数据估算，2021年全国保障性租赁住房的总投资额为 1008 亿元。即使将每年 200 亿元的中央财政支持住房租赁奖补资金全部用于保障性租赁住房项目，仅能解决 20% 的项目资金，还有80% 的资金缺口。第二，保障性租赁项目在产生租金收入后才能确认销项税，前期进项税留抵额度较大且长期无法抵扣。

据调研，重资产项目的抵扣额度一般到运营期的10 年后才使用完毕，中资产项目的抵扣额度一般到运营期的 3年后才使用完毕。一般纳税人建安成本的增值税税率为 9%，因此每 100 元的住房租赁项目投资额积压了约7.2元的增值税进项抵扣额度。第三，社会资本存在购买增值税抵扣额度的客观需求，增值税进项不光可以直接降低增值税，也能间接降低企业所得税。举例说明，假设保障性租赁住房企业投资新建某项目，总投资为5000万元，包含土地成本 1000 万元和建安成本 4000 万元，每年租金 200 万元。如全部通过银行贷款，在 4.5% 的基准利率下资金成本为每年225 万元，租金尚不足以支付利息。现我们允许保障性租赁住房企业将增值税进项发票转换为可交易的增值税抵扣凭证，然后通过凭证交易，撬动社会资金投资。

方案一：允许企业通过转让增值税进项抵扣额度融资。

允许企业将增值税进项抵扣额度，经税务局审批后，转换为可交易的增值税抵扣凭证。在上述案例中，项目积压了约360 万元（40009%）的增值税进项额度，如经税务局审核后转换为抵扣凭证，则可在项目开发期间融得约 360 万元。

按 照 1008 亿 投 资 总 额、 其 中80%为建安成本、企业为建安成本支付 9% 的增值税的假设测算，全国保障性租赁住房项目上每年积压的增值税进项抵扣额度约为 72.6 亿元，如全部用于交易可融资约72.6 亿元。参照每年中央财政奖补为 200 亿元，就相当于增加36.3%的中央财政奖补资金。

方案二：按照建安成本的一定比例，逐年向保障性租赁住房企业发放增值税抵免额度。

如果更进一步，根据建筑成本、装修成本、保障性租赁住房占比等因素综合核定基底和发放比例，逐年发放增值税税收抵扣额度，就能产生更大的支持效果。

在上述案例中，保障性租赁住房的企业以建安成本向税务部门申请抵税额度，税务部门核定基底为4000 万元，每年按 10% 的比例向项目发放税收抵扣凭证，即每年发放 400 万元的增值税税收抵扣额度，发放 10 年。投资者通过购买保障性住房租赁企业股权获得逐年生效的抵扣额度，用于降低自身企业的增值税。这样保障性租赁住房企业就获得4000 万元的总投资。剩下的土地成本 1000 万元则可通过银行贷款解决，基准利率下每年利率 45 万元，企业的财务成本大幅减少。

按照保障性租赁住房以 1008 亿元的投资总额、其中80% 为建安成本、10% 的发放比例来测算，该方案会导致年税收减少 80.6 亿元，未来十年总计减少 806 亿元，按 4.5% 折现仅为637.8 亿元。但因为税收没有真正发生，能够规避财政的预算限制。

综合来看，保障性租赁住房企业增值税抵扣额度交易的好处十分明显：一方面能在不加重财政负担的前提下，撬动社会资金长期投资于租赁住房项目，另一方面能鼓励企业提高建安投入，建设品质更好的租赁住房。建议在保障性租赁住房领域先行试点以上方案，取得经验后可推广至整个住房租赁行业。（许小乐、罗忆宁、衣英男）